去年11月20日，國務(wù)院將衛(wèi)生計生委報送的《社會撫養(yǎng)費征收管理條例(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)及起草說明等全文公布，向社會各界征求意見，猶如一石激起千層浪，將社會撫養(yǎng)費存廢之爭推向風(fēng)口浪尖，引發(fā)了社會各界的討論。
11月28日，黃細花等六位人大代表聯(lián)名向全國人大提出建議，提出取消征收社會撫養(yǎng)費，以使當(dāng)前已經(jīng)處于超低水平的總和生育率能有所提升，緩解非常嚴(yán)峻的老齡化形勢。
12月8日，一萬多名社會各界人士聯(lián)名向全國人大和國務(wù)院法制辦建議，取消社會撫養(yǎng)費。一同寄去的，還有一本厚達834頁的聯(lián)署者留言簿。
什么是社會撫養(yǎng)費?
社會撫養(yǎng)費，這個稱呼幾經(jīng)演變，與我國的計劃生育制度相生相伴。
20世紀(jì)80年代初期叫“超生罰款”;
1994年改名為“計劃外生育費”;
1996 年出臺的《行政處罰法》進一步明確對于超計劃生育的不得給予罰款，但可以征收“計劃外生育費”; 2000年3月，中央8號文件明確規(guī)定實行社會撫養(yǎng)費征收制度;同年，財政部、國家計生委聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地將“計劃外生育費”改為“社會撫養(yǎng)費”; 2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養(yǎng)費”明確規(guī)定下來;
2002年8月2日，國務(wù)院公布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》。
《辦法》將社會撫養(yǎng)費明確定義為：為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當(dāng)補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。簡單來說，就是認(rèn)為“超生子女”將占用更多的社會資源，因此“超生家庭”需要對社會做出額外的補償，且這種補償是“強制性”的。
“實際上， ‘超生罰款’是10年前的提法了，并不符合現(xiàn)在法治要求，它與社會撫養(yǎng)費有著‘質(zhì)’的不同。”北京英格律師事務(wù)所律師李力爭認(rèn)為，罰款是一種嚴(yán)重違反法律法規(guī)而采取的一種行政制裁措施，主要突出的是懲罰;而社會撫養(yǎng)費征收是基于加重社會公共負擔(dān)的一種補償，“顯得更人性化，更合理。”
社會撫養(yǎng)費收了多少又怎么花的?
由于征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收程序規(guī)定混亂、收支缺乏監(jiān)督和公開等問題，征收撫養(yǎng)費在實踐中飽受詬病。
比如，有的地方規(guī)定，家長需出具“超生罰款”繳清證明才可以給子女報戶口、報名上學(xué);有些地方規(guī)定，超生家庭的成員沒繳清社會撫養(yǎng)費不能享受醫(yī)保;此外，還有地方將社會撫養(yǎng)費與購房、結(jié)婚、遷移戶口等捆綁在一起。
“征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象普遍存在，根據(jù)現(xiàn)行的《征收管理辦法》，具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各省規(guī)定，這樣征收單位自由裁量權(quán)普遍偏大。”北京英格律師事務(wù)所李力爭律師告訴記者：“有些基層政府隨意出臺違反國家規(guī)定的收費政策，比如說減免收費、打折等。”
以北京市為例，《北京市社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第五條規(guī)定：“對違反規(guī)定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照市統(tǒng)計部門公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收。”
2010年，中國青年政治學(xué)院法律系原副教授楊支柱因生二胎被解聘并被征24萬巨額社會撫養(yǎng)費，就是按9倍年人均可支配收入來征收的。
此外，社會撫養(yǎng)費收支上的不公開透明也引起了人們的質(zhì)疑。2013年，全國24個省公開了2012年度社會撫養(yǎng)費征收額，總計近200億元，其中“冠軍”江西省高達33.8億元。這200億元是怎么征收上來的，又是怎么花出去的?
2013年7月，浙江律師吳有水致信31個省份的計生、財政部門，申請公開社會撫養(yǎng)費收支、預(yù)算等相關(guān)信息。最終，吳有水只收到了17個省份的答復(fù)，2012年度社會撫養(yǎng)費征收總額共計165億元，“至于支出情況，竟沒有一個省份愿意公開。”
進步
山東省落戶不再與撫養(yǎng)費掛鉤
征收社會撫養(yǎng)費被人詬病的另一個重要原因是，各地將“新生兒落戶”與社會撫養(yǎng)費捆綁，使得繳費成為落戶的先決條件。這一過程，產(chǎn)生了一類特殊的人群——“黑戶”，就是沒有戶口、身份證的人。
根據(jù)2011年第六次人口普查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“黑戶”在全國有1300萬。當(dāng)時，國家統(tǒng)計局局長馬建堂稱這意味著每100個中國人中就有一個人沒有戶口。這其中，就有北京18歲的“超生”姑娘李雪。這18年里，她無法上學(xué)，不能出遠門，看病也一直用著姐姐的病歷，如今她面臨的困境是如何在沒有身份的情況下找到一份工作。
限制超生嬰兒落戶，是否符合法律及政策的規(guī)定?北京青少年法律援助與研究中心執(zhí)行主任張雪梅律師的答案是否定的。“新生兒享有出生登記的權(quán)利，這不僅是《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的規(guī)定，也是《中國兒童發(fā)展綱要》的規(guī)定。”張律師認(rèn)為，新生兒出生后戶口登記是無條件的，不能以繳納社會撫養(yǎng)費為前提。
“中國是戶籍制管理的國家，對兒童來說，戶口起到的作用有兩點：一是落實父母責(zé)任，二是落實國家對一個兒童所承擔(dān)的教育、醫(yī)療等福利保障。”張律師介紹，“黑戶”新生兒因為沒有戶口，出生后便不能接受疫苗接種，未來不能上學(xué)，不能坐飛機、高鐵出行，成年后不能工作，甚至不能登記結(jié)婚，如果他們再生育孩子，便有了“黑二代”。“這就形成了一個惡性循環(huán)，可見戶口涉及到一個人一輩子的發(fā)展問題。”張律師說。
畢竟不是人人都是張藝謀，可以交得起748萬余元的巨額社會撫養(yǎng)費。對一些超生父母來說，高額的社會撫養(yǎng)費往往讓他們力不從心。“在欠發(fā)達地區(qū)，這筆錢往往會把一個家庭拖垮，這也是很多兒童落不了戶口的原因。”張律師稱。去年2月份，山東省公安部門出臺了關(guān)于進一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問題的通知，其中明確規(guī)定了新生兒一律憑《出生醫(yī)學(xué)證明》辦理出生登記，不允許設(shè)定其他前置條件。這意味著，先繳納社會撫養(yǎng)費才能辦理超生兒落戶的“土政策”在山東成為歷史。
山東的舉動無疑是一種進步，長期致力于未成年人法律援助與研究工作的張雪梅律師認(rèn)為：“做出這樣的規(guī)定，既能通過征收社會撫養(yǎng)費對父母進行處罰，同時又能夠不讓孩子去‘背黑鍋’，這樣才能保障孩子生存和發(fā)展的權(quán)利。”
爭論
廢除社會撫養(yǎng)費
是否正是時候?
此次，國務(wù)院法制辦將國家衛(wèi)計委報送的《社會撫養(yǎng)費征收管理條例(送審稿)》及起草說明等全文公布，并向社會各界征求意見后，引發(fā)了全社會對社會撫養(yǎng)費存廢的爭論。
《送審稿》的亮點之一是縮小征收對象的范圍，同時統(tǒng)一了征收標(biāo)準(zhǔn)，限制自由裁量權(quán)，并規(guī)定已生育一個子女，不符合政策規(guī)定再生育一個子女的，對雙方當(dāng)事人分別征收計征標(biāo)準(zhǔn)3倍以下的社會撫養(yǎng)費。
“我仔細閱讀了這個《條例》，認(rèn)為它比舊的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》在某些方面有所進步，例如社會撫養(yǎng)費的征收金額降低了。”專欄作家何亞福告訴記者：“但無論是交多交少，我都反對征收這個費用。”
另一位呼吁取消社會撫養(yǎng)費的是律師吳有水。12月20日，在《送審稿》征求意見截止日，他與來自北京、浙江、河南等地的13位律師聯(lián)名致信國務(wù)院，建議盡快廢止《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》。
吳有水律師向記者表示：“新條例是建立在‘單獨一胎’的基礎(chǔ)上，很有可能成為一個‘短命條例’。”吳律師認(rèn)為“單獨一胎”的政策很快就會發(fā)生改變。中國現(xiàn)在正面臨新生人口不足、勞動力短缺、養(yǎng)老問題突出等一系列困境，在這種情況下不應(yīng)該繼續(xù)用社會撫養(yǎng)費來控制人口。
實際上，早在2012年7月，《人口與計劃生育法》的起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂就意識到社會撫養(yǎng)費的諸多問題，聯(lián)名15名學(xué)者上書全國人大，要求盡快啟動《人口與計劃生育法》的全面修改工作，其中建議之一就是取消社會撫養(yǎng)費。
也有人主張社會撫養(yǎng)費短時間內(nèi)不應(yīng)取消。“根據(jù)我國的國情，未來一段時間內(nèi)，至少在5年或8年內(nèi)廢除社會撫養(yǎng)費征收制度的可能性并不大。”李力爭律師認(rèn)為不能取消社會撫養(yǎng)費，至少目前還不是取消的好時機。
實際上，社會撫養(yǎng)費征收制度是為了配合《人口與計劃生育法》，是作為它的一個配套措施出現(xiàn)的。李律師說。如果社會撫養(yǎng)費取消了，政策外生育用什么方式控制最有效呢?李力爭律師認(rèn)為征收社會撫養(yǎng)費讓很多人不敢去撞法律的紅線，“況且目前還沒有更有效的控制人口的方式。”
“任何法律都有局限性，不可能在法律法規(guī)落實過程中都能夠保證每一個人的利益，讓每一個人都滿意。”李力爭律師認(rèn)為：“從長遠看，社會撫養(yǎng)費征收也是一個階段性的措施，將來是有可能取消的，這首先取決于計劃生育政策的不斷調(diào)整完善，同時人們的生育觀念也不斷在變化。”
