2013年6月20日，南京江寧，兩個孩子離開了這個美麗的世界。兩個孩子在被緊緊關閉的家中發現，當時，兩個孩子已經變成兩具尸體，一個只有一歲，一個四歲。在聽到這個消息的時候，為之難過悲傷。可是冷靜下來一想，為什么會餓死呢?孩子的父母呢，為什么沒有好好照顧孩子?上網查了之后讓我毛骨悚然!兩個孩子的父母親都是吸食毒品的。父親已經被關進監獄，而母親在夜總會上班，不顧孩子，經常消失。2013年3月，兩個孩子因為極度饑餓差點死去，四歲女孩僥幸打開了門，一歲大的孩子在馬桶邊上吃糞便。兩個孩子過著非人類的生活。派出所還是將孩子送回了吸食毒品的沒有人性的毒母親身邊。可是，悲劇還是發生了，2013年6月，兩個孩子還是因為極度饑餓離開了。看到這不得不引起我的思考。兩個孩子的離世到底是父母的狠心還是社會制度的不完善?在南京餓死女童事件中，餓死的孩子是有母親的，但是母親不履行監護權，卻沒有哪部法律、哪個部門去剝奪她的監護權。
這說明在兒童監護方面，沒有一個專門的兒童保護機構和職能部門能夠取代父母，法律法規還存在很不完善的地方。“實施國家監護的職責，資金的補助、經費的投入是一方面，但是還應該有一種完善的國家監護制度，能夠對那些困境中的孩子提供一種替代性的監護。”姚建龍說，花錢之外還要用心，國家要有一種替代性的監護機制，能夠去對處于這種狀態的兒童進行干預。筆者在認真梳理有關未成年人國家監護的法律規定后認為，未成年人國家監護制度是對家庭個體監護(或者親權)之不足的社會補救，也是未成年人監護的一種有效社會保障機制。綜合而言，未成年人國家監護制度應該包含五個基本構成要素，即國家監護基本原則法律規范、監護事項國家決定權法律規范、監護監督法律規范、親權強行終止法律規范和國家代位監護法律規范。筆者試對監護制度的基本理論和我國監護制度的缺陷等方面略陳管見，并提出了完善監護制度的粗淺看法，以期利于更好地保護被監護人的合法權益和完善我國的監護立法。
一、未成年人國家監護制度的概念和性質
監護制度就是指民法上所規定的對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產及其他合法權益進行監督、保護的一項制度，它是民法理論和實務中的一項重要的法律制度。現代意義的監護是對于未成年人和精神病人設定專人保護其權益、監督其行為、保護其財產的法律制度。它有廣義和狹義之分。廣義的監護是指對無行為能力人和限制行為能力人的人身和財產及其他合法權益予以監督與保護的法律規范的總和。廣義的監護除狹義的監護外，還包括保護和保佐。保護通常是指對限制行為能力人的人身及其財產權益的監督與保護。例如前蘇聯及日本等國均設此制。保佐則分為兩種情況。一種與前述保護大致形同，只是用詞不同或界定的范圍不同。另一種指在特定情況下對特別人或特別財產的監督與照護。
監護的性質是我國民法學界長期探討、分歧較大的一個問題。監護性質的不明朗造成了司法實踐上的混亂。監護是權利還是義務，或者是權利與義務的統一是監護制度的根本問題，監護制度的一切具體規定都以這一問題為前提。關于監護的性質，有監護權利說，認為監護是一種身份權，是基于監護人的特定身份而產生的監護權。只有監護視為權利，才能充分調動監護人積極行使權利，保護被監護人的合法權益。有的則更直截了當的認為，夫妻或父母子女間所享有的監護權就是人身權。有監護義務說，認為監護制度并沒有賦予監護人任何權利，而是賦予沉重的負擔，因此認為監護是法律課加給監護人的片面義務。有監護職責說，認為監護的內容在與保護被監護人的身體和財產，而不是對人的支配的權利，監護制度純粹為保護被監護人的利益，決不允許監護人借監護以謀取自身利益，監護是一種社會公益性質的公職。
二、我國未成年人國家監護法律規定的現狀
(一)從體系上來講，我國把監護制度規定有一定的不合理性
在未來的民法典中，應當單獨的設立，建立統一、完整、相互補充的親屬法律制度，完成《婚姻法》、《收養法》等向民法典的回歸，建立起一個完善的親屬法的體系。這樣的設定有著它的合理性，一方面，從監護與親權的關系來看，不管是對未成年人的監護，還是對精神病人的監護，都是以親屬作為監護人為主的，其他的監護只是對親屬監護的延伸和補充;再者，從國外的立法例來看，立法都把監護規定在親權或者父母照顧權之后，把監護作為親權和父母照顧權的補充和延伸。中包括了監護、收養與父母子女關系等，同時要把監護與親權制度區分開來，單獨的規定親權制度，當然親權制度也歸于“親屬編”中，這樣法律上有關這方面的規定的體系將會更加的完善和系統。
(二)現行的法律中有關監護的規定十分籠統，不細致，缺乏可操作性
有關監護人資格的確定是關系到監護人能不能夠擔任監護職責的重要問題。所以，一般國家的法律在這一方面都會有所規定的。因為監護人的存在是為了維護被監護人的利益，為了能夠履行好法律賦予他的職責，監護人必須具備一定的資格。我國的《民法通則》上雖提到監護人需要有監護能力，但是對需要什么能力卻沒有明確的規定。而《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第11條上解釋到：認定監護人的監護能力，應當根據監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素確定。這一條雖對監護能力有了一些解釋，但是這點補充解釋還是過于簡單，且主要是從監護人的經濟方面來考慮的。本著有利于被監護人的成長的原則，還應從監護人的品德、文化水平以及與被監護人的相處情形來評定是否可以擔任監護人，只有這樣全面的考察監護人才能讓監護人真正的可以擔任起監護職責。一方面，為了被監護人的利益，法律規定了監護人需有監護資格。另一方面，監護一般都被認為是一種義務性的職責，相對于義務，監護人享有的權利十分的有限。作為監護人，特別是要在很長的期間內擔任監護人，肯定會給監護人帶來沉重的負擔。在監護人由于生活困難等原因造成無法履行監護職責的時候，也不能放棄監護的話，顯然對監護人很不公平，同時相應地，被監護人的利益也將會受到損害。可見，如果只是一味的強調被監護人的利益，忽視監護人的利益，違背權利與義務相統一的原則，必然會產生很多不利的后果。如造成監護人的負擔過重等，所以筆者認為除了適當的賦予監護人相應的權利外，還因在經濟上給予一定的補償，只有這樣才能調動監護人的積極性，使監護人更好的履行監護職責。其次，關于監護的監督機制方面的規定缺失。我國現在的法律對監護的監督方面還沒有什么具體的規定。監護人的行為很直接的就能關系到被監護人，因此被監護人的利益很容易就會受到損害的，為了能夠較好的保護被監護人，監督機制的設立也就不可避免，監護人在履行監護職責時要受到監督。
完善監護監督制度有很多可取的做法。首先，可以設立一個監護監督人，該監督人一般是義務性的。監護監督人可以同時與監護人依法、依指定或依遺囑產生，監護監督人可以由有監護能力而未承擔監護職責的人擔任。另外，要從除監護人以外的與被監護人關系密切的近親屬中選出來的。這樣設定的目的在于方便監督人可以經常性的對監護人進行檢查，看監護人的行為有沒有損害到被監護人的利益，在最大程度上保證監護人履行好自己的監護職責。其次，可以設立專門的監護監督機構，該機構的人員可以由村民委員會、居民委員會或民政部門的工作人員擔任。有了監護監督機構，也應當明確其監督的職責。監督的職責主要有監督監護人的活動是否會損害被監護人的利益，一旦發現有此現象發生，要及時的給予訓誡，在必要的時候可以向法院起訴來解決;當發現監護人的監護能力喪失時，要盡快的通知法院，重新選任監護人;當發現監護人對被監護的成長十分的不利的話，可以罷免現有的監護人等。再次，可以借鑒其他國家的做法。所以，在監護監督方面不宜讓政府過多的介入，政府過多的介入私法領域不利于法治社會的發展，可以設立家事法院來管理有關監護、婚姻等問題。但是，要監護制度完全脫離政府，納入司法管理的領域不太符合我國現在的國情，因為完全要法院來行使監護職責的話，勢必會加重現在任務已經很繁重的法院的負擔，造成法院的訟累。這勢必會造成一定的混亂。特別是當發生監護糾紛時，當事人往往不能很及時的通過有效的途徑解決，從而導致設立監護制度以保護被監護人合法利益的宗旨難以實現。因此確立人民法院作為有監護事務唯一決定權的機構，有著他的必要性。
關于監護人選任的規定的缺陷，我國的《民法通則》規定，監護人除父母以外，可以從近親屬和朋友中選任。考慮到與被監護人的關系，規定選任這樣的監護人，是合理的。但是，同時又規定了監護人可以由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門和精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。這就存在一定缺陷。第一，由一個單位作為監護人是十分不恰當的。在市場經濟時代，單位需要增加競爭力才能生存，而讓單位擔任監護人勢必會加大單位的負擔，從而使其處于劣勢。所以，為了適應社會的發展趨勢，把單位作為監護人的規定應該取消。第二，讓居民委員會、村民委員會或者民政部門來擔任監護人也是不合適的。因為它們存在的目的主要是為了解決其他的一些相關事宜，由部門、組織來擔任監護人也肯定不能夠周到的照顧到被監護人，無法很好的履行自己的監護職責，被監護人的利益也就沒有辦法得到很好的維護。第三，在法律上，沒有規定這些社會組織的法定賠償義務，當被監護人侵害他人的合法權益后，沒有相應的救濟措施，顯然，對被害人十分的不公平。所以，選任的監護人還應當是自然人才可以，只有自然人才能給予被監護人人文的關懷，有利于被監護人的成長。
三、未成年人國家監護制度運行過程中存在問題：
(一)監護人權利規定得不完備
這種立法現狀，不符合權利義務相一致原則。特別是中國還沒有足夠的財力和相應的保障制度，法定監護人以外的個人擔當監護人的情況為數不少，如果法律只規定監護人的義務，而不賦予任何權利，實踐中很難避免監護人難找、監護人不盡職責、監護人難以負擔費用等弊端，從而難以發揮監護制度應有的作用，從保護被監護人的角度來說，操作起來比較困難。因此，明確監護人的權利，使監護人既承擔義務又享有權利，以利益作為驅動監護人履行監護職責的動力之一，是十分必要的。
(二)混淆了監護與親權的界限
對于無行為能力人和限制行為能力人的保護，都認為親權和監護是兩種不同的制度，在有親權人的情況下，監護則不生效力。只有在沒有親權人，親權人不能行使親權或被剝奪親權的情況下，才能為無民事行為能力人和限制行為能力人設立監護人。所以監護是作為親權的一種補充制度而存在。我國民法中對親權和監護沒有區分。實際上，親權和監護存在著明顯的差異。用監護制度代替親權制度，抹煞了親權與監護的區別，缺乏科學性與合理性，除我國《民法通則》規定為所有未成年人一律設定監護外，在大陸法系各國民法中，親權和監護都是兩種獨立的法律制度，因此，極有必要區分親權與監護。
(三)監護類型的規定過于簡單
我國《民法通則》只規定了法定監護和指定監護兩種類型的監護。其中的指定監護是指，對擔任法律規定的法定監護人有爭議時，由有關機構在近親屬中指定而產生的監護。它產生的前提是對擔任監護人有爭議，而指定的監護人又是從法定監護人的順序中指定，因而，這種指定監護實際是法定監護的實現方式，是對法定監護的補充規定，不是一種獨立的監護。國外民法中規定的指定監護實質是遺囑監護。這里的“指定”是用遺囑指定，實際是遺囑監護，是親權人用遺囑委托產生的監護人，被遺囑委托的人可以接受也可以不接受，并非其法定義務。此外，除遺囑監護外，還有委托監護，即監護人有正當理由確實不能親自履行監護職責時，可為被監護人選定委托監護人。而我國對遺囑監護和委托監護都沒有規定，顯得過于簡單，不能滿足社會實際生活的需要，不能不說是立法上的缺陷。
(四)沒有設置監督監護人的有效約束機制
由于監護的產生不以親屬關系為必要(德國甚至規定每個被法院選定的公民都必須擔任監護人)，監護人不積極履行其義務，不盡監護應注意的義務，甚至侵害被監護人的合法權益的可能是存在的。為了保護被監護人的利益，監督監護人忠實履行職責，相比之下，我國這方面確有疏漏，沒有設置專門的約束監護人的機制，有待補充和完善。
(五)監護人資格規定不合理
《民法通則》第16條規定，在沒有自然人充當監護人的情況下，由未成年人父或母所在單位、精神病人所在單位、居民委員會、村民委員會或民政部門擔任監護人。這種規定缺乏可行性與合理性，存在很多弊端。
1、讓單位充當監護人，這是在計劃經濟體制下，國有企業既是物質財富的生產者，又是社會保障職能的承擔者這種特殊的地位和職能所決定的，這種做法嚴重背離了商品經濟的規律，使國有企業背上了沉重的包袱，無法平等地參與市場競爭，因此在市場經濟體制下，這種做法必然要被摒棄。同時，企業充當監護人仍然要具體的自然人來負責繁瑣的監護事務，而目前我國大多數企業中幾乎都未設立這樣一種專職人員來履行監護職責，使被監護人的人身財產照護，未成年人的教育成長和精神病人的治療康復實際上處于無人負責，長期落空的狀態。
2、讓居民委員會和村民委員會充當監護人是不合適的。居民委員會和村民委員均為基層群眾性自治性組織，本身既無資金，又無專職人員，根本無法承擔監護責任。
3、規定民政部門作為監護人也是極不合理的。民政部門作為國家機關是社會管理機構，其擔負著繁重的社會管理事務，雖然民政部門有親屬、監護等方面的工作職能，但它是從客觀上、政策層面上指導這類工作的開展，而它們一旦陷入這種繁瑣、具體的監護事務中，怎能很好的去履行自身的職責。并且國家機關也沒有自己獨立的財產，因此，國家機關本身也不宜承擔監護職責。
監護人監督機構的缺失，缺乏明確的監護監督主體。《民法通則》規定民政部門在沒有其他順序監護人的情況下，可以作為監護人，但是沒有賦予民政部門其他代表國家和政府承擔監督監護之公共職責和權力;《民法通則意見》規定，監護人不履行監護職責，或者侵害被監護人的合法權益，監護人以外其他有監護資格的人與單位或未成年人住所地的居民委員會、村民委員會可以向法院提起訴訟，要求監護人承擔民事責任。據此規定，居民委員會和村民委員會對監護有監督職責和義務，但是沒有設立相應的對特殊情況的家庭進行調查和走訪的制度。不定期走訪特殊家庭，了解監護人履行監護職責的情況，那么許多發生在這些家庭之內的侵犯未成年人權益的行為就無法被發現。另外，法律還規定了教育行政部門、當地政府在特定情況下可以對監護人進行監督。
由于法律都沒有明確對監護情況進行主動、直接、全面監督的責任者，因此在實踐中很容易出現誰也不監督的情況。這使得社會上大量發生和存在的未成年人監護問題和糾紛成為法律的死角和管理的盲區，導致監護人濫用監護權侵害被監護人利益，而未成年人的權益得不到及時和有效的救濟。監護制度監督機制的缺失是我國監護制度的一大不足之處，我國法律沒有設定監護制度的監督機構，俗話說得好，沒有監督的權利就容易被濫用。對于未成年人的監護，即使是由自己最親的人擔任監護人，監護權也可能會被濫用而使未成年的各項合法權益得不到很好的保護。如前述案例，就是因為沒有監護的監督機構，幼童的母親多次對孩子的漠視，對孩子的不理不睬，讓孩子一直處于饑餓的狀態，連基本的溫飽都沒有享受得到，更別說其他的各項合法權益。
(六)未建立監護人的報告制度和監護人取得報酬的權利制度
從監護的原始特征來看，他與親權有著本質的區別，親權的成立以親子關系為基礎，親權人對子女負有撫養義務。而監護人與被監護人沒有這種特定的人身關系和權利義務關系。在沒有這種特定的人身關系為基礎時，監護人在對被監護人履行監護職責時，為被監護人的健康成長付出精力和勞動時，理所應當的享有取得報酬權。同時，監護人在履行監護職責時也應當做到一切有利于被監護人利益的原則履行監護職責，為更好保護被監護人職責，待被監護人成年后或具有完全民事行為能力時，監護人應就在監護期間就自己履行監護職責的情況向被監護人報告。實現監護人的報告制度和監護人取得報酬權的權利義務的統一。
(七)監護的期限未作明確規定
我國《民法通則》未對監護的期限作出明確規定，但我們可以推斷，對未成年人的監護最長為18年;對精神病人的監護則可能持續終身或到被監護人恢復理智時終止。問題是有些精神病人可能終身不愈，將如此沉重的負擔只加諸于一個人身上是不合理的。
