2015年“1號文件”要求繼續“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”，更大規模的農村承包土地經營權抵押貸款箭在弦上，是否可以開啟農村金融“風口”，給予了市場巨大的想象空間。
21世紀經濟報道記者深入調查發現，雖然試點地區仍在不斷擴大，但是涉及貸款規模較大的風險案例已經出現，部分地區涉及抵押評估、處置及增信方式等問題，貸款規模增長停滯，類似問題亟待立法和修法推進，并加快土地流轉市場建設。
核心提要
21 世紀經濟報道記者從權威渠道獲悉，截至2014年底，武漢市政府有關部門正在處理6起“抵押貸款風險案例”，其中包括龍頭企業、專業合作社等貸款主體，但不排除還有更多的風險案例。這6起案例涉及貸款金額從百萬到千萬不等，涉及土地多在千畝以上;無法還款原因多為經營不善。
本報記者 周慧 武漢報道
武漢江夏區法泗鎮斧頭山村農業企業老板王尤喜，正面臨經營難題，幾年前通過經營權抵押貸款的500萬元債務還不上。最后，他和銀行達成協議，他先還20%，然后將剩余的借款延期。
這是數起農村承包土地經營權抵押貸款風險案例中的一起，有些甚至已經鬧到了法院，但因為法律規定并不明確，目前處置情況仍不明。
在整個銀行信貸體系中，相比于工商業貸款，正在試點中的農地經營權抵押貸款，無論是單筆金額，還是總額，其規模幾乎可以忽略不計。但是，風險案例對于改革推進具有十分重要的意義。
2014年，中央1號文件明確提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、盤活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。2015年的1號文件延續了這一改革思路，要求“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”。
2月3日，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊在國新辦舉行的新聞發布會上透露，關于農村承包土地經營權和農民住房財產權的兩權抵押貸款的試點方案正在討論中。這個表態，再次激發了市場對于農地經營權抵押貸款的期待。
21世紀經濟報道記者采訪發現，目前，全國承包土地經營權抵押貸款相關制度規范尚未出臺之前，各地積極試點已經積累了一些經驗，但同時還有一些法律層面的配套障礙，比如出現不良貸款時的抵押物處置尷尬等問題，亟待解決。
接受21世紀經濟報道記者采訪的金融單位人士建議，在貸款風險處置方面，地方政府應該加快配套政策推進，包括農村產權抵押融資風險的政策性擔保，以及完善農村產權交易市場，增強市場參與的廣泛度。基層農業部門則建議，完善交易流程，保證農民知情權，減少隱性風險。
湖北樣本探路：兩種模式
據介紹，湖北省相關金融機構2009年就已開始探索農村承包土地經營權抵押貸款，截至2014年末，湖北省該項貸款余額11億元。
早在2012年，武漢市出臺《武漢市農村土地經營權抵押貸款操作指引》，對農村土地經營權貸款對象和準入條件、貸款金額、貸款用途、貸款期限和利率、貸款程序以及農村土地經營權抵押登記等內容作了規定，為農村生產經營主體以土地經營權抵押融資提供了操作依據。2013年，湖北省人大出臺了《湖北省農村土地承包經營條例》，提出“明晰所有權、穩定承包權、放活經營權”，為推進土地流轉提供了法制保障。
人民銀行武漢分行貨幣信貸處處長王佑元告訴21世紀經濟報道記者，目前湖北主要有兩種模式，一是以農交所(武漢農村綜合產權交易所)為依托的武漢模式。
武漢模式的業務辦理程序為“交易-鑒證-抵押”，即在土地流轉交易環節實現土地經營權的確權，由武漢農交所對土地流轉行為進行交易鑒證，并頒發交易鑒證書。在綜合土地經營權價值、土地附著的固定資產和農作物等估價的基礎上，貸款人在武漢市農交所辦理抵押登記，貸款金額不超過抵押品認定價值的50%;對于貸款到期無法償還的，依托武漢市農交所交易平臺，將抵押物掛牌再流轉。
截至2014年底，武漢農交所共組織農村產權交易2096筆，交易金額122.81億元，涉及農村土地面積111.57萬畝，涉及農戶16.78萬戶。
21世紀經濟報道記者從武漢市農業部門獲悉的資料顯示，截至2014年6月，武漢農交所聯合金融機構為農業企業、合作社等發放農村綜合產權抵押貸款13.69億元，其中單筆最高金額達2億元。
另一種模式，則是“承包土地經營權抵押+中介擔保+風險基金補償”的鄂州模式。這種模式的貸款條件是貸款人辦理承包土地經營權證，并出具發包方同意抵押的書面證明，在農經局進行抵押登記;貸款人以承包土地經營權證向銀行抵押，由武漢天安擔保有限公司為該筆承包土地經營權抵押進行擔保;若農村承包土地經營權貸款在經銀行和擔保公司處置抵押資產后仍出現損失，則由市區兩級財政出資的風險基金補償80%的貸款損失，貸款銀行只承擔損失部分的20%。
風險案例：抵押物處置尷尬
21 世紀經濟報道記者從權威渠道獲悉，截至2014年底，武漢市政府有關部門正在處理6起“抵押貸款風險案例”，其中包括龍頭企業、專業合作社等貸款主體，但不排除還有更多的風險案例。21世紀經濟報道記者通過多方采訪了解， 這6起案例涉及貸款金額從百萬到千萬不等，涉及土地多在千畝以上;無法還款原因多為經營不善。
多位農業企業人士告訴21世紀經濟報道記者，雖然近年資本入農越來越時髦，包括聯想等大企業紛紛涉農，但農產業是高投入、高風險的行業，對于小企業來說，資金周轉最為關鍵。
文初所述的農業企業老板王尤喜，他于2009年回到老家武漢江夏區，辦起了武漢市鑫農湖農業科技發展有限公司。2010年，他通過3000余畝農村承包土地的經營權，以及1500多平米的土地附著物等，作為抵押，獲得湖北某銀行貸款500余萬元，貸款期限為一年。至今未能還款。
工商資料顯示，鑫農湖農業科技發展有限公司，注冊資金1000萬，經營范圍涉及水產品養殖、研發、代用茶生產，以及建筑工程施工等。
王尤喜總結稱，農業是漫長的高風險投資，見效慢。據稱，他前后共投資6000余萬，因前期盲目擴大規模，企業盤子大，資金鏈緊張，當下生存較為困難。“如果我再去通過民間借貸還銀行的錢，只會更困難。”王尤喜說。
他還表示，此類貸款年限一般只有1到2年，農業作為投資周期漫長的產業，希望能延長還款期限。
但他似乎并不擔心用于抵押的農地經營權會被銀行處置。“銀行拿回土地是不可取的。收回去你怎么拍賣，農民的土地是流轉給企業的，不是給你(銀行)拍賣的。”他說，而且如果土地經營權被銀行收回，這還意味著銀行將按照每畝600塊的價格，給農民付租金。
另一家武漢的風險案例企業，因為經營不善，還不起以農地經營權為抵押物獲得的100萬貸款。企業負責人方曉芳(化名)告訴21世紀經濟報道記者，他們以養殖為主，正好趕上這兩年豬肉行情不好，資金周轉不過來。現在她流轉來的數百畝土地都處于閑置停工階段。對于還款，她寄希望于引入新的投資方，讓企業重新開工，然后賺錢還款。
21世紀經濟報道記者從相關部門知情人士了解到，截至2014年底，武漢已有至少兩起抵押貸款風險案例被起訴到法院，因為目前法律不健全，其司法處置也是正在摸索的難題。
四類改革障礙 地方呼吁完善配套政策
21世紀經濟報道記者采訪多位人民銀行武漢分行、省市區鎮農業部門，以及銀行和農業企業，分析在處理抵押風險過程中的政策難點。
第一，信息透明度存在隱患。地方人士呼吁規范流轉和抵押規范，保證農民知情權，否則在農民不知情的情況下，抵押出現風險，大片土地經營權劃到銀行，或影響穩定。
湖北一位農業系統官員告訴21世紀經濟報道記者，在目前全國各地陸續鋪開試點的情況下，規范流程和監管是當務之急。而在最新出臺的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》中，雖然許多篇幅提到監管，但監管主體并不明晰。
21 世紀經濟報道記者獲悉了一份已經生效的武漢市農村土地承包合同，合同在違約責任一欄第四條，寫明受租方未經土地所有權人(村委會)和集體資產主管部門簽字的，不得將土地(包括經營權)申請抵押貸款。但是，作為官方擬定的合同，該條款被黑筆劃掉，改為手寫的“經雙方協商解決”。被劃掉的條款處，還蓋有受讓企業和村委會的印章。
武漢市一位基層農業經管站站長稱，在土地承包合同上，這條保證知情權的一條被劃掉，有些土地經營權被抵押貸款，但是土地所有者村集體或承包權人農戶卻不知情，一旦出現風險土地經營權被劃到銀行，確實容易影響穩定。
第二，法律上存在障礙。 湖北一家銀行相關負責人王瀟瀟(化名)告訴21世紀經濟報道記者，目前有幾筆業務，企業還不了款，銀行到法院起訴，法院也很難將企業抵押的土地經營權判給銀行，因為目前還沒有相關的法律規定。
第三，二次流轉出現困難。銀行人士分析，如果出現風險后，即便銀行能接盤到抵押物，但這些土地的經營權也很難處置。一方面，經營權在交易市場上流動性弱，轉手困難;如果不轉手，意味著金融機構還要給農民(土地承包經營權所有權人)按時付租金。
對此，人行武漢分行相關負責人建議，地方應該進一步完善農村土地產權交易市場的，增強市場參與的廣泛度，提高土地經營權在市場的流動性。
第四，農業企業的經營風險和銀行貸款流向存疑。從目前出現風險的案例來看，多是農業企業經營不善。
但是武漢某部屬高校研究人員從地方調研結果顯示，地方銀行和企業對接的過程中，獲得貸款的客戶多為大規模流轉農村土地的工商企業，而個體農民、家庭農場這些“小戶”實際上很難貸到款;部分企業甚至將此類貸款用于房地產等領域投資。
對于土地抵押貸款的使用流向其他領域，銀行人士王瀟瀟表示，不僅是農業貸款，其他類型的貸款都存在這種情況，不存在特殊性。這方面銀行會加強貸后管理。
湖北嘗試政府風險補償機制
據監管機構相關人士透露，2015年，湖北省政府將出臺兩個相關的辦法和兩個意見，其中包括對農村產權交易等進行完善的內容。
人民銀行武漢分行貨幣信貸處處長王佑元介紹，為解決銀行在支持農村產權抵押貸款過程中可能出現的風險問題，武漢市即將出臺風險補償機制，對4類經營主體以承包土地經營權作為抵押物形成的不良貸款，由第三方機構承擔50%的風險損失。對用于抵押的土地處置，武漢市將成立農村資產管理公司，由其集中收購，集中處置，解決了抵押物處置、變現難題。
湖北的另一個試點地區鄂州市，則建立了由一市(鄂州市)、三區(鄂城、華容、梁子湖)財政共同出資1200萬元設立的農村產權抵押融資風險補償基金。基金實行專戶管理，獨立核算，封閉運行，風險基金每年按照上年度農村產權抵押融資貸款余額的6%予以補充。風險補償基金可給予金融機構農村產權抵押貸款本息損失80%的補償。
目前地方試點各方面均處于探路階段，地方政府要發揮政府的作用，市場要發揮市場的作用，讓銀行放心貸款，出現風險了還有補償機制，改革就會順利一些。“如果各種外部條件都健全了，再去做，就不叫改革。”王佑元說。
