房屋所有權(quán)作為一種獨(dú)立物權(quán)，理應(yīng)受到憲法和法律的保護(hù)。物權(quán)法第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”顯然，房屋征收的核心問(wèn)題是公共利益的判斷。公共利益具有極大的抽象性和不確定性，物權(quán)法回避了對(duì)公共利益的具體規(guī)定。但是，為了貫徹物權(quán)法的精神，實(shí)際操作無(wú)法回避對(duì)公共利益的判斷，司法審查無(wú)法回避對(duì)公共利益的界定。這既是重大的立 法難題，也是重大的理論課題。本文試圖從公共利益的原則進(jìn)行分析，揭開(kāi)公共利益的面紗。
第一，受益主體的不確定性原則。公共利益不能排除社會(huì)大眾享用的機(jī)會(huì)，不能封閉于某個(gè)特定的“圈子”。至于公共利益的受益人數(shù)的多寡，無(wú)法用一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字進(jìn)行判斷。受益主體具有不確定性，一個(gè)國(guó)家的每個(gè)社會(huì)成員都可能成為直接或間接的受益主體，這種間接的受益應(yīng)當(dāng)是客觀存在的，而不是地方官員隨意解釋的。如果只有特定的主體成為受益人，那么就不能稱得上公共利益了。例如，某市政府將一宗土地出讓給某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，在該公司準(zhǔn)備依法開(kāi)發(fā)時(shí)，新任市長(zhǎng)認(rèn)為這里應(yīng)當(dāng)建成綠地，其一句話便改變了開(kāi)發(fā)商的命運(yùn)，政府以公共利益為由收回了該土地使用權(quán)。之后，該開(kāi)發(fā)公司依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院進(jìn)行審理時(shí)發(fā)現(xiàn)，該土地收回后的確建成了綠地，但是該綠地成為一封閉別墅小區(qū)的一部分，顯然，直接的受益主體僅為該別墅小區(qū)的居民。法院認(rèn)為，受益人并非不特定主體，不符合公共利益的屬性，判決撤銷政府的收回土地使用權(quán)決定。在判斷受益人時(shí)還應(yīng)當(dāng)兼顧社會(huì)公平，比如政府為了在每個(gè)社區(qū)建造社區(qū)服務(wù)站而需要征收房屋，就單個(gè)的征收行為來(lái)看，受益人為特定主體，但是，房屋征收的最終目的是在每個(gè)社區(qū)建造社區(qū)服務(wù)站，體現(xiàn)了社會(huì)公平，可以認(rèn)為是公共利益。因此，公共利益是以受益主體不確定為原則，以受益主體確定為例外。
第二，公益的明顯性原則。公共利益體現(xiàn)在維護(hù)國(guó)家安全、增加就業(yè)、增加稅收、促進(jìn)科教、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善、提高生活水平、改變城市面貌、文物保護(hù)、公共福祉等方面。即使商業(yè)性開(kāi)發(fā)也在某種程度上具有上述特征，但是，商業(yè)性的開(kāi)發(fā)一般不被認(rèn)為是公共利益。這種邏輯性悖論的原因何在呢？筆者認(rèn)為，公共利益具有明顯的公益性，體現(xiàn)在明顯地增加就業(yè)、明顯地增加稅收、明顯地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、明顯地改善環(huán)境、明顯地提高生活水平、明顯地改變城市面貌、明顯地有利于文物保護(hù)、明顯地增加公共福祉等方面。例如，美國(guó)某州一企業(yè)申請(qǐng)政府為其征收土地，州議會(huì)認(rèn)為該企業(yè)擴(kuò)建之后可以增加5000個(gè)就業(yè)崗位，其具有顯著的公益性，于是便批準(zhǔn)了該征收法案。在我國(guó)對(duì)此存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)雖然屬于商業(yè)行為，但是，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)可以增加就業(yè)、增加稅收、改善城市面貌、增加房源，這些都屬于公共利益。顯然，這種觀點(diǎn)將一般的公益性與公共利益畫等號(hào)，缺乏對(duì)公共利益具有明顯性特征的認(rèn)識(shí)。
第三，判斷角度的全局性原則。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，征收決定一般由縣市人民政府作出。顯然，縣市人民政府在作出征收決定時(shí)應(yīng)當(dāng)判斷是否屬于公共利益，一般來(lái)講，縣市人民政府對(duì)公共利益的判斷往往從地方的角度出發(fā)。但是，在一個(gè)地方屬于公共利益，而在另一個(gè)地方未必屬于公共利益。例如，經(jīng)濟(jì)較為落后的城市，招商引資顯得緊迫，因此，為了招商引資而進(jìn)行的房屋征收可以認(rèn)為屬于公共利益。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，完善和提高公共福利而進(jìn)行的房屋征收可以認(rèn)為屬于公共利益，這就是公共利益的地域性。在強(qiáng)調(diào)公共利益地域性的同時(shí)，不能脫離一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。這里要質(zhì)疑深圳的某些拆遷項(xiàng)目，一些改革開(kāi)放初期建造的二十多層的高樓大廈被拆遷。考察過(guò)歐洲的人一定感受到歐洲人民非常珍惜前輩所留下的財(cái)產(chǎn)，上百年乃至幾百年歷史的建筑物見(jiàn)證先輩的勤勞和智慧。具有巨大反差的深圳的一些項(xiàng)目的拆遷，令人痛惜！顯然法律賦予縣市人民政府對(duì)舊城改造作為公共利益的判斷權(quán)存在嚴(yán)重問(wèn)題。因此，縣市人民政府在舊城改造中，對(duì)“舊城改造”是否作為公共利益進(jìn)行判斷時(shí)，不能僅僅從地方的視角，而是應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源有限、環(huán)境保護(hù)、平衡發(fā)展的角度來(lái)作出判斷。
