康玲 駱曉紅 艾利剛 深圳市國策房地產(chǎn)土地估價有限公司
不久前，深圳市人大表決通過了《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》(下稱《決定》)，這一決定被不少人解讀成“深圳的小產(chǎn)權(quán)房終于能在國內(nèi)率先拿到準生證”。6月9日，國土資源部專題聽取深圳市政府、廣東省國土資源廳的有關(guān)匯報后認為，深圳市人大的《決定》針對的是國有土地上的違法建筑，與在農(nóng)民集體土地上違規(guī)違法建設(shè)、向社會公眾租售的“小產(chǎn)權(quán)房”有本質(zhì)區(qū)別，并且再次強調(diào)堅決查處小產(chǎn)權(quán)房。
據(jù)有關(guān)報道，2007年深圳，市國土局所做的調(diào)查顯示，深圳有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過 35萬棟，總建筑面積約1．2億平方米。其中在1999年出臺相關(guān)法規(guī)之前建造至今未獲處理的“違法私房”(即住宅)約有22萬棟，從1999年至2004年5年間，深圳違法私房達到10萬棟。雖然深圳在1999年和2001年分別出臺了有關(guān)處理違法建筑的相關(guān)法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》(以下簡稱“兩規(guī)”)等，要求對1999年3月5日之前所建不能依照相關(guān)法規(guī)處理的違法建筑和 1999年3月5日之后所建的違法建筑依法拆除、沒收，但現(xiàn)行法律法規(guī)對于這類房產(chǎn)的處理、確權(quán)和辦理房地產(chǎn)證并未做出具體規(guī)定，后續(xù)確權(quán)、辦證等工作沒有完成，也造成了后來新的搶建行為屢禁不止。
一、深圳處理的是“小產(chǎn)權(quán)房”嗎
根據(jù)國土資源部的定義，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是在農(nóng)民集體土地上違規(guī)違法建設(shè)、向城鎮(zhèn)戶籍公眾出售的住宅，沒有土地使用權(quán)。從嚴格意義上來說，深圳處理的確實是“小產(chǎn)權(quán)房”，或者說是“限制產(chǎn)權(quán)房”。因為這些農(nóng)民自建住宅大部分是2004年啟動城市化進程之前就存在的，確實是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的。盡管深圳市人大、人民政府認為2005年底完成“轉(zhuǎn)地”以后，原農(nóng)村土地已經(jīng)全部城市化，已經(jīng)不存在農(nóng)村集體上地。但實際上，“轉(zhuǎn)地”沒有涉及當(dāng)時已經(jīng)大量存在的農(nóng)民自建廠房和農(nóng)民自建住宅(建成區(qū))，對這些土：地、房產(chǎn)沒有辦理征收、補償手續(xù)，也沒有及時按“兩規(guī)”處理，將其轉(zhuǎn)化為國有。《決定》實際足要繼續(xù)按“兩規(guī)”確定的原則將所有“違法建筑”全部處理完畢，徹底完成建成區(qū)土地國有化，徹底杜絕“違法建筑”屢禁不絕的現(xiàn)象產(chǎn)生。
但是，深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”與國土資源部叫停的“小產(chǎn)權(quán)房”相比還是有很大區(qū)別的，這是因為深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”絕大部分產(chǎn)權(quán)人是原村民或早年已將戶籍遷入該地的外來農(nóng)業(yè)人口。這些房產(chǎn)按照“兩規(guī)”完善手續(xù)以后，獲得的是一種限制產(chǎn)權(quán)，即只可以自用 (包含出租)，不可以買賣，不是市場商品房。當(dāng)然，確有少量建成后違法向城鎮(zhèn)居民出售的真正意義上的“小產(chǎn)權(quán)房”。對于這一類“小產(chǎn)權(quán)房”，深圳市一直與國土資源部保持一致，堅決不承認其合法性，即使拆遷也只對合法權(quán)利人予以補償，違法代理這種房產(chǎn)銷售的中介公司要受到嚴厲懲罰，對于這一類房產(chǎn)的估價也只是對其建筑物重置成新價進行估價。
這一次深圳市《決定》對于這種真正意義上的“小產(chǎn)權(quán)房”怎么處理沒有明確的說法，只是授權(quán)市政府制定具體處理辦法。
二、深圳所謂“違法建筑”問題的由來
所謂“違法建筑”包含農(nóng)民自建廠房和農(nóng)民自建住宅兩個大類，在特區(qū)外，農(nóng)民自建住宅很大程度上是依附于農(nóng)民自建廠房而存在的。在特區(qū)內(nèi)，隨著農(nóng)民自建廠房的不斷改造，農(nóng)民自建住宅出租對象主要是城市普通白領(lǐng)階層，這種低租金(比政府廉租房的租金還要低)住宅的存在，是大量中小型企業(yè)仍然能夠留在深圳的重要原因之一。從這個角度看，“城中村給城市帶來的影響并不全是負面的。不但在深圳，在整個珠江三角洲，大量存在著農(nóng)民自建廠房出租營利的現(xiàn)象，此時土地已不再是農(nóng)用地，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，是一種事實上的建設(shè)用地。政府目前的規(guī)定是不予承認，理由主要是這些廠房沒有辦理規(guī)劃批準手續(xù)，土地也沒經(jīng)批準轉(zhuǎn)變用途，是違法、違章建筑。但是，實際上這些廠房的出現(xiàn)是有其歷史原因的，有其存在的合理性。
1．《土地管理法》第59、60、61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)。
2．在很長一段時間里，政府曾下很大力氣招商引資，鼓勵農(nóng)民、其他外來人員與集體經(jīng)濟組織合作建設(shè)廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外商興辦“三來一補”企業(yè)。這些廠房等基礎(chǔ)設(shè)施對地方經(jīng)濟的發(fā)展是有貢獻的，這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地是得到政府默許的。一部分外來投資者也需要自建住宅。
3．這些廠房和住宅的興建都是經(jīng)過鎮(zhèn)、村有關(guān)部門批準的，在當(dāng)時，這種批準是有效的，因為城市規(guī)劃管理部門的限制性規(guī)劃還沒有管到這些地方。在廠房里面開辦的工廠也辦理了營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并且正常經(jīng)營，這種土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地實際上已得到社會的認可，包括政府部門的認可。
從更長遠的角度看，從比較優(yōu)勢和實際可能兩個方面來看，城市郊區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地都是大勢所趨。一方面，由于城市擴張帶來的污染，特別是水污染，逐漸使得城市郊區(qū)的土地不再適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；勞動力成本、生產(chǎn)資料價格的上升，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無利可圖。另一方面，無論是建設(shè)廠房，還是建設(shè)住宅出租出售，其收益都遠遠大于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且這種收益是一種長期收益，對農(nóng)民這種沒有更好的謀生技能的人群來說，無疑具有極大的吸引力。從實際可能來看，城市化進程的加快，帶來了對各類房屋建筑物的需求，城市郊區(qū)的農(nóng)民在沒有資金的情況下，可以找到投資者，在積累了一定資金后，更愿意自己開發(fā)。而建成的小產(chǎn)權(quán)房因其價格的巨大優(yōu)勢，租售都不是問題，這就是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的根本原因。
